Geschiedenis (oud)

Toen keizer Karel V op 1 oktober 1531 de Raad van State voor de Nederlanden instelde als Conseil d'Etat, sloot hij aan bij een lang bestaande traditie. Een middeleeuwse vorst besliste over de belangrijkste zaken van oorlog en vrede. Hij deed dat na overleg met de hoogste edellieden van het land.

Toen Karel V zijn zuster Maria van Hongarije aanstelde als landvoogdes over de Nederlanden, liet hij haar bijstaan door een adviesraad. Deze raad bestond uit de voornaamste edellieden uit de streek, leden van de hoge geestelijkheid en een aantal juristen. De Raad moest adviseren over 'les grandz et principaulx affaires et ceux qui concernent l'état conduycte et gouvernement des pais, securite et deffense desdits pays de pardeca'. Dus over de belangrijkste zaken en al wat de stand van zaken, de regering, de veiligheid en de verdediging van de lage landen betrof.

Naast de Raad van State waren er nog de Geheime Raad en de Raad der Financiën.

De landvoogdes riep de Raad niet vaak bijeen. Belangrijke leden als prins Willem van Oranje en de graaf van Egmond weigerden daarom na enige tijd nog langer aan de werkzaamheden van de Raad deel te nemen. Zij namen in 1567 ontslag. In datzelfde jaar leidde de Raad niet veel meer dan een papieren bestaan. Belangrijk was wel dat de Raad het gezag van de landsheer moest waarnemen als er geen landvoogd was. Dat is in de geschiedenis enkele keren voorgekomen.

Nadat ze Philips II van Spanje als heerser hadden afgezworen, vormden de Noordelijke Nederlanden al snel de Republiek der Verenigde Provinciën. Hierin waren de afzonderlijke provincies soeverein. De stadhouder zou hun gezamenlijke belangen dienen. De provinciale staten wezen de stadhouder aan. De Raad van State assisteerde de stadhouder, net als de raadpensionaris van Holland, met de Staten-Generaal als oppergezag.

De Raad van State was toen dus een soort bestuurscollege. Dit werd nog eens bevestigd door een instructie van 1651. Maar de feitelijke macht van de Raad was niet groot; die lag bij de raadpensionaris en de Staten-Generaal. De positie van de stadhouder was afhankelijk van de persoon die dat ambt bekleedde.

De 'Franse tijd' is de naam voor de periode die begon in 1795 en eindigde in december 1813. De periode begon met de vlucht van stadhouder Willem V naar Engeland. Zij eindigde in 1813, nadat Napoleon bij Leipzig was verslagen door de geallieerde troepen. In dat jaar keerde de zoon van Willem V terug om eerst 'soeverein vorst' en naderhand Koning der Nederlanden te worden. In 1795 hield de Raad van State op te bestaan. In 1805 werd hij weer opgericht als adviesorgaan, maar bij de inlijving van Nederland bij Frankrijk in 1810 verdween de Raad van State weer. Het land viel toen onder het Franse bewind. Dat kende een eigen Conseil d'Etat.

De Grondwet van 1814 maakte van Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat. De koning bestuurde het land. De Staten-Generaal was medewetgever. De Grondwet herstelde de Raad van State in ere en bepaalde dat de koning alle 'daden van Souvereine waardigheid', zou plegen na advies van de Raad. Dit betekende dat in elk geval alle wetsontwerpen en alle belangrijke koninklijke besluiten aan de Raad werden voorgelegd.

De koning zat de Raad van State zelf voor. De kroonprins was lid van de Raad vanaf zijn achttiende. De koning benoemde de leden zoveel mogelijk uit alle provincies. Hij kon een 'Secretaris van Staat Vice-President' aanstellen, aldus de Grondwet. Dat gebeurde al direct in 1814. Gijsbert Karel van Hogendorp werd de eerste vice-president van de Raad van State. Hij had een grote rol gespeeld bij het herwinnen van de zelfstandigheid van het land en hij was de grote man van de Grondwet van 1814.

De ministers waren aanvankelijk slechts ambtelijk hoofd van hun departement en belast met de uitvoering van de koninklijke bevelen. In de loop van de eerste helft van de negentiende eeuw nam de invloed van minister sterk toe.

In 1848 kreeg Nederland zijn eerste moderne Grondwet, vooral dankzij de inzet van Johan Rudolf Thorbecke. Daarin kwam onder meer het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid te staan. Artikel 53 luidde: 'De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk'. Dat leidde er al snel toe dat de macht van de koning overging naar de regering.

De regering bestond voortaan uit de koning én de ministers. De feitelijke macht kwam te liggen bij de ministers. De Raad van State werd vanaf dat moment adviseur van de regering. De Wet op de Raad van State van 1861 bepaalt dat de koning de Raad niet kan raadplegen buiten de ministers om. De dagelijkse leiding van de Raad wordt sindsdien uitgeoefend door de vice-president van de Raad. De koning vervult sindsdien als voorzitter van de Raad van State alleen nog maar een ceremoniële functie.

De Raad bestond aanvankelijk uit veertien leden en een vice-president. De koning is formeel voorzitter en de vermoedelijke troonopvolger, de Prins van Oranje, heeft zitting vanaf zijn achttiende jaar. Er kunnen leden in buitengewone dienst worden benoemd. Als leden worden vooral oud-bestuurders en oud-politici benoemd, die vrijwel zonder uitzondering jurist zijn.

1861: Wet op de Raad van State Bij de totstandkoming van de Wet op de Raad van State van 1861 ging de discussie vooral over de vraag of de Raad de taak moest krijgen om te beslissen over 'geschillen van bestuur'. Dat zijn geschillen tussen bestuursorganen onderling en geschillen tussen een burger en een bestuursorgaan.

Uiteindelijk werd besloten dat niet te doen. Men hield het op het administratief beroep. Dat wil zeggen dat burgers geschillen van bestuur kunnen voorleggen aan een bestuursorgaan, maar alleen als de wet dat bepaalt. Het bestuursorgaan beslecht het geschil na een procedure. Soms werden gedeputeerde staten aangewezen als beroepsorgaan, vaak 'de Kroon'. Ook kwam het voor dat burgers tegen beslissingen van een gemeente eerst administratief beroep konden instellen bij het college van gedeputeerde staten. Tegen de uitspraak van gedeputeerde staten kon men vervolgens in hoger beroep bij de Kroon.

Kroonberoep wil zeggen dat beroep wordt ingesteld bij 'koning en minister' (die samen 'de Kroon' worden genoemd). De Wet op de Raad van State van 1861 bepaalde dat de Kroon zou beslissen na een advies van de Raad van State. Die had daarvoor een afzonderlijke afdeling: de afdeling voor de geschillen van bestuur of afdeling contentieux. Deze constructie was ontleend aan de Franse Conseil d'Etat. De afdeling hoorde partijen en stelde een ontwerpbeslissing op in de vorm van een koninklijk besluit. De Kroon volgde het advies in vrijwel alle gevallen. In deze beslissingen, de 'Kroonjurisprudentie', werd in de loop der jaren een aantal beginselen ontwikkeld die later bekend zouden worden als de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (gelijkheid, rechtszekerheid, zorgvuldigheid).

1887: Herziening van de Grondwet De grondwetsherziening van 1887 maakte het mogelijk de Raad van State of een afdeling van de Raad (bijvoorbeeld de Afdeling geschillen van bestuur) aan te wijzen als administratieve rechter. Voortaan kon de Raad van State zelf beslissen over beroepen tegen bestuurshandelingen in plaats van dat de Afdeling geschillen moest volstaan met de Kroon te adviseren. Pas in 1976 was het echter pas zover dat dit werd ingevoerd.

In de Wet op de Raad van State van 1861 had de Raad drie taken. De Raad was adviseur van de regering over ontwerpen van wetten en algemene maatregelen van bestuur. De Afdeling geschillen was belast met de behandeling van en advisering over Kroonberoepen. Ten slotte was de Raad belast met de waarneming van het koninklijk gezag als er geen koning of regent zou zijn. Die taak vervulde de Raad in zijn gehele bestaan maar twee keer, in de loop van de jaren '80 van de negentiende eeuw.

In 1848 krijgt Nederland zijn eerste moderne Grondwet, vooral dank zij de inzet van Rudolf Thorbecke. Daarin wordt onder meer het beginsel van de ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd. Artikel 53 luidde: 'De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk'. Dat leidt er al spoedig toe dat de macht van de Koning overgaat naar de regering.

De regering bestaat voortaan uit de Koning en de ministers. De feitelijke macht komt te liggen bij de ministers. De Raad van State wordt nu adviseur van de regering. De Wet op de Raad van State van 1861 bepaalt dat de Koning de Raad niet kan raadplegen buiten de ministers om. Het voorzitterschap van de Raad wordt sindsdien uitgeoefend door de Vice-President van de Raad. De Koning zit alleen nog bij ceremoniële vergaderingen voor.

De Raad bestaat aanvankelijk uit veertien leden en de Vice-President. De Koning is formeel voorzitter en de vermoedelijke troonopvolger, de Prins van Oranje, heeft zitting vanaf zijn achttiende jaar. Er kunnen leden in buitengewone dienst worden benoemd. Als leden worden vooral oud-bestuurders en oud-politici benoemd, die vrijwel zonder uitzondering jurist zijn.

1861: Wet op de Raad van State
Bij de totstandkoming van de wet van 1861 gaat de discussie vooral over de vraag of de Raad moet worden belast met het beslissen van 'geschillen van bestuur'. Dat zijn geschillen tussen bestuursorganen en onderlinge geschillen tussen een particulier en een bestuursorgaan.

Uiteindelijk wordt besloten dat niet te doen. Men houdt het op het administratief beroep. Dat wil zeggen dat geschillen van bestuur - maar alleen in die gevallen waarin wet of verordening dat bepaalt - door betrokkenen kunnen worden voorgelegd aan een bestuursorgaan. Dat bestuursorgaan beslist het geschil na een behoorlijke procedure. Soms werden gedeputeerde staten aangewezen als beroepsorgaan, vaak 'de Kroon'. Ook kwam het voor dat tegen beslissingen van een gemeentelijk orgaan eerst administratief beroep kon worden ingesteld bij gedeputeerde staten, en tegen de uitspraak van GS vervolgens hoger beroep bij de Kroon.

Kroonberoep wil zeggen dat beroep wordt ingesteld op 'Koning en minister' (die samen 'de Kroon' worden genoemd). De Wet op de Raad van State van 1861 bepaalde dat de Kroon zou beslissen na advies van de Raad van State. Die had daarvoor een afzonderlijke afdeling, afdeling voor de geschillen van bestuur of afdeling contentieux genoemd, een constructie die was ontleend aan de Franse Conseil d'Estat. De afdeling hoorde partijen en stelde een ontwerpbeslissing op in de vorm van een koninklijk besluit. Het advies werd in vrijwel alle gevallen gevolgd. In deze beslissingen, de 'Kroonjurisprudentie', werd in de loop der jaren een aantal beginselen ontwikkeld die later bekend zouden worden als de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

1887: Herziening van de Grondwet
De grondwetsherziening van 1887 maakte het mogelijk de Raad van State of een afdeling van de Raad (bijvoorbeeld de Afdeling geschillen) aan te wijzen als administratieve rechter. Dan zouden beroepen tegen bestuurshandelingen door de Raad of de Afdeling zelfstandig worden beslist in plaats van dat de Afdeling geschillen moest volstaan met de Kroon te adviseren in administratief-beroepszaken. Pas in 1976 was het echter zover.

Onder de wet van 1861 had de Raad drie taken. De Raad was adviseur van de regering over ontwerpen van wetten en algemene maatregelen van bestuur. De Afdeling geschillen was belast met de behandeling van en advisering over Kroonberoepen. Ten slotte was de Raad belast met de waarneming van het koninklijk gezag als er geen koning of regent zou zijn. Die taak moest tweemaal worden vervuld, in de loop van de jaren '80 van de negentiende eeuw.

De nieuwe Wet op de Raad van State van 1962 bracht geen ingrijpende veranderingen. De Raad van State behield zijn drie traditionele taken. Wel werd in de loop van de tijd het aantal staatsraden in gewone en in buitengewone dienst groter.

In 1963 trad de Wet beroep administratieve beschikkingen (Wet BAB) in werking. Die maakte het mogelijk om tegen alle beschikkingen (besluiten in individuele gevallen) van de centrale overheid administratief beroep in te stellen bij de Kroon. Dit was de eerste algemene rechtsbeschermingsregeling in onze geschiedenis. Het ging om een bijzondere vorm van administratief beroep. Bij 'gewoon' Kroonberoep konden bezwaren worden beoordeeld tegen een besluit als dat in strijd met geschreven op ongeschreven recht zou zijn. Maar ook kon de Kroon beleidsaspecten, destijds 'doelmatigheidsaspecten' genoemd., in de beoordeling betrekken. Bij BAB-zaken kon echter alleen de rechtmatigheid van het besluit aan de orde komen.

In 1976 werd de Wet BAB vervangen door de Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen, de Wet Arob. Die stelde tegen (bijna) alle overheidsbeschikkingen beroep open, die niet onder een ander stelsel van rechtsbescherming vielen. De bevoegde rechter in deze zaken werd een nieuwe afdeling van de Raad van State; de Afdeling rechtspraak. Daarnaast bleef de Afdeling geschillen bestaan, voor de behandeling van Kroonberoepen. De Arob-rechtspraak nam al snel een grote vlucht. Daardoor werd niet alleen het aantal staatsraden flink uitgebreid, maar ook de staf (juristen en administratieve medewerkers).

Ook bij de wetgevingsadvisering bleef niet alles bij het oude. Tot 1980 waren de adviezen van de Raad over ontwerpen van wetten en van algemene maatregelen van bestuur niet openbaar. De Wet openbaarheid van bestuur bepaalde vanaf dat moment dat wetgevingsadviezen van de Raad van State zouden worden gepubliceerd in de parlementaire stukken. Op deze manier konden Tweede en Eerste Kamerleden, maar ook het grote publiek kennisnemen van de inhoud van de adviezen. Adviezen over algemene maatregelen van bestuur worden sindsdien gepubliceerd in de Staatscourant.

Een tweede verandering vloeide voort uit de Grondwetsherziening van 1983. Die herziening van de Grondwet maakte het mogelijk dat de Tweede Kamer advies van de Raad zou inwinnen over initiatiefvoorstellen. Dat zijn wetsvoorstellen die Tweede Kamerleden zelf indienen in plaats van de regering. Daarom bepaalt de Wet op de Raad van State sinds een wetswijziging uit 1989, dat de Tweede Kamer verplicht is het advies van de Raad van State in te winnen over initiatiefwetsvoorstellen.

In 1985 oordeelde het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg dat het stelsel van Kroonberoep niet in overeenstemming was met het Europese mensenrechtenverdrag. Dit schrijft voor dat een onafhankelijke rechter rechtszaken behandelt en dat was de Kroon uiteraard niet. Daarom bepaalde de Tijdelijke wet Kroongeschillen (TwK) van 1988 dat de Afdeling geschillen de meeste Kroonberoepen voortaan zou behandelen. Die werd in deze zaken dus zelfstandige rechter, net als de Afdeling rechtspraak dat al was.

In 1994 trad de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking en kwamen zowel de Wet Arob als de Tijdelijke wet Kroongeschillen te vervallen. Het Kroonberoep werd afgeschaft en de twee rechtsprekende afdelingen van de Raad van State werden samengevoegd tot één nieuwe: de Afdeling bestuursrechtspraak. In veel gevallen moeten rechtzoekenden sindsdien eerst beroep bij de rechtbank instellen en daarna hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak.

In 2001 werd de Afdeling bestuursrechtspraak in de nieuwe Vreemdelingenwet aangewezen als hoogste bestuursrechter in vreemdelingenzaken. Tot die tijd bestond er geen mogelijkheid tot het instellen van hoger beroep in dat soort zaken. Wel was er voor die tijd een Rechtseenheidskamer vreemdelingenzaken (REK). Deze hield op te bestaan met de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet.

Op 1 september 2010 trad de gewijzigde Wet op de Raad van State in werking. De hoofdtaken van de Raad van State, wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak, bleven dezelfde. De wetswijziging bracht organisatorische veranderingen en een paar inhoudelijke wijzigingen met zich mee. De belangrijkste wijziging in de structuur van de Raad van State is de instelling van een aparte Afdeling advisering naast de al bestaande Afdeling bestuursrechtspraak. In een structuur met twee aparte Afdelingen worden de beide hoofdtaken duidelijker onderscheiden, terwijl tegelijkertijd hun gelijkwaardigheid wordt benadrukt.